The Metro litigation and the legal personality of the state (in Hungarian)

Author: István Gárdos

download

Jogtudományi Közlöny, 11/2001. page 460-468

A METRÓ-PER ÉS AZ ÁLLAM JOGI SZEMÉLYISÉGE

1.         Előzmények

Egy időben jelent meg Kovács László Milyen jogi személy is az állam? című cikke és a Legfelsőbb Bíróságnak az úgynevezett metró-per második fordulójában hozott jogerős (ám felülvizsgálati kérelemmel megtámadott) ítélete. Az egyidejűségen túl Kovács cikkét és a metró-ítéletet összekapcsolja, hogy mindkettő középpontjában az állam jogalanyiságának sajátosságai állnak, a cikk akár az ítélet elméleti háttereként is olvasható.

E hozzászólás szerzője a metró-perben a Főváros jogi képviselőjeként járt el, és megdöbbent azon, hogy az alperesi védekezés és, azt elfogadva, az ítélet egyik alapvető eleme az az állítás, hogy az állam jogképessége korlátozott. Miután az állam jogképességét kétségbevonó álláspont a konkrét jogvitától független, általános elvi kérdésként a szaksajtóban is megjelent, indokolt az ellenvéleménynek is nyilvánosságot adni. Ez az írás azt kívánja bemutatni, hogy elvileg sem kifogásolható az állam polgári jogi jogalanyisága, és az sem vonható kétségbe, hogy a hatályos szabályok alapján az állam mint jogi személy abszolút jogképességgel rendelkezik, képes tényleges kötelezettséget keletkeztető szerződést kötni (amelynek megsértése esetén a sérelmet szenvedett felet polgári jogi jogorvoslat illeti meg).

2.         Van-e elvi oka, hogy vitassuk az állam jogi személyiségét?

2.1       Az állam jogalanyiságára vonatkozó szabályozás módosítása

Kovács, egyes történelmi előzmények felelevenítését követően, a hatályos szabályozás vizsgálatát azzal a kijelentéssel kezdi, hogy „A megelőző korszakok szabályaihoz képest a változás [a Ptk. 1991. évi módosítása során az állam jogi személyiségének kimondása] érthetetlen”. Ezzel kapcsolatban szükségesnek tartom jelezni, hogy az alapvető jogirodalmi művek nagy része (az elkövetett közismert jogalkotástechnikai hibák ellenére) e módosítás szükségessége mellett foglal állást, és annak tartalmát is egyértelműnek tartja. Kecskés László bírálja a módosítást megelőző jognak azt a koncepcióját, amely szerint az állam különleges jogalany, majd ezt írja: „Mindezekből látszik, hogy az állam polgári jogi jogalanyiságának megítélésénél teljesen új elméleti alapokra kell helyezkednünk. Ezt a törekvést tükrözte a Polgári Törvénykönyv 1991. évben végrehajtott módosítása.” „Az volt az új szabályozásnak az elvi jelentősége, hogy az államot jogi személynek tekintette, a polgári jog más jogalanyaival egyenrangú módon kezelte.” „A nagy elvi jelentőségű új szabályozás [szerint] az állam (államkincstár) a polgári jog más jogalanyaival teljesen egyenrangú, előjogokat, immunitást nem élvez, ugyanolyan szabályok alapján tehető felelőssé és ugyanúgy perelhető, mint bármely más jogi személy.” Jobbágyi Gábor is egyértelműen jogi személynek tekinti az államot, és megállapítja, hogy „A Ptk. 28. § (1) bekezdése összhangban van a korábbi magyar és külföldi megoldásokkal az állam jogalanyisága tekintetében.” „A hatályba lépett új 28. § (1) bekezdése szerinti szabályozás lényegi szempontjai a következők: [...]

  • az államot nem illetik meg többletjogok,
  • az állam felelős a polgári jogviszonyokban az általa okozott károkért, szerződésszegésért”.

Sárközi Tamás szerint pedig azért volt szükség az állam jogi személyiségének a kimondására, mert „az állam egyre jobban képviselhetetlenné vált a polgári piacgazdaságban”.

E hozzászólás szerzője nincs felkészülve arra, hogy az „állam” és a „jogi személy” fogalmak körül, ezek megjelenése óta napjainkig gyűrűző elméleti vitához érdemben hozzászóljon. Az előzőekben szereplő jogirodalmi hivatkozásokat gyakorlati szempontból tartom fontosnak. Kovács látszólag tisztán elméleti kérdéseket boncolgató cikke egy nagy horderejű jogvita idején (talán nem túlérzékenység feltételezni, hogy ahhoz kapcsolódva) jelent meg. Míg tudományos szempontból minden egyéni nézetnek helye lehet, úgy gondolom, hogy a jogbiztonság érdekében a jogalkalmazással és így az ítélkezési gyakorlattal szemben jogos elvárás, hogy vitás kérdésekben a jogi közmegegyezést leginkább tükröző, a köztudatban leginkább elterjedt állásponthoz igazodjon.

2.2       A jogi személyiség feltételei

A jogi személyiség olyan konstrukció, amely – legalábbis a hazai felfogásban – nem nélkülözheti az állami, jogszabályi elismerést. A jogi személyiség megadása vagy meg nem adása szuverén jogalkotói döntés kérdése (az állam esetében az 1991. évi módosítást megelőzően ez a döntés nemleges, azt követően pedig igenlő volt). A magyar jogirodalomban megszilárdultnak tekinthető álláspont szerint azonban e jogalkotói döntés nem lehet önkényes, meghatározott feltételek együttes fennállása esetén indokolt valamilyen szervezet számára a jogi személy státuszt megadni. E követelmény-lista leglényegesebb elemeinek megvizsgálása segíthet annak megítélésében, hogy indokolt volt-e az államot jogi személyiséggel felruházni.

2.2.1    Állandó szervezet, szervek

Kovács elsősorban az állami szervek sokaságával indokolja azt a nézetét, hogy indokolatlan az állam mint olyan önálló jogi személyiségéről beszélni. Ebben támaszkodik Petrik Ferencre, aki szerint „Az a fogalom ugyanis, hogy „állam” – megfoghatatlan. Az államnak építőkövei vannak (minisztériumok, hatóságok, önkormányzatok stb.), s ezek összessége jelenti az államot. Mindegyiknek saját arculata, feladata és jogi személyisége van, s mindegyik megszólítható”. Kovács hozzáteszi, hogy „Az állam nemcsak mint fogalom absztrakt, hanem mint jogi személy is”. Ezzel kapcsolatban az első, általános ellenvetésünk az, hogy a megfoghatatlanság és az absztrakció a jogi személyek irodalmában talán leggyakrabban előforduló kifejezés, a jogi személyiségnek olyan sajátossága, amely – különösen e fogalom kialakulásának kezdeti szakaszában, ameddig e fogalom nem vált természetessé – a legnagyobb nehézséget okozta a jogi személyiség lényegét megragadni kívánó elmélet számára. Alaptalan tehát ezt a jelenséget az állam különleges sajátosságaként feltüntetni.

Az állam megfelel a jogi személyek szervezetével kapcsolatos általános követelményeknek. Az állam szervezete kialakult, lényegi elemei tekintetében kellő állandósággal rendelkezik. Az állam szervezetére kétségkívül fennáll az is, hogy az elkülönül mind tagjaitól (az állampolgároktól), mind pedig a benne dolgozóktól (köztisztviselők, közalkalmazottak stb.), néha éppen ez az elkülönültség az állammal szembeni panaszok fő tárgya. Az állam szervezetében megtalálhatók mindazok a szervek, amelyek ellátják a jogi személyeknek a szakirodalomban leírt funkcióit: az államnak vannak döntéshozó szervei (az Országgyűlés, a Kormány stb.), végrehajtó szervei (minisztériumok, hatóságok stb.) és képviseleti szervei (témánk szempontjából legfontosabb a pénzügyminiszter általános törvényes képviseleti joga).

Két további körülményt is érdemes figyelembe venni. Először is, az államnak nem minden szervezete rendelkezik jogi személyiséggel, így például nincs jogi személyisége sem az Országgyűlésnek, sem pedig a Kormánynak. Pedig ezek az államnak (mint jogi személynek) egyik alapvető funkcióját látják el, az államnak a legfontosabb döntéshozó szervei. A jogi személyiség nélküli szervezeti egységek léte feltételezi, igényli magának a jogi személynek a létét. Így például a helyi önkormányzatok és azok képviselő-testületei közötti viszony lényege, hogy az önkormányzat ad jogi személyként keretet a képviselő testület működésének.

A másik érdekes kérdés, hogy tényleg rendkívüli sajátossága-e az államnak, hogy szerveinek egy része jogi személyiséggel rendelkezik, és akadálya-e ez annak, hogy az államot magát is jogi személynek tekintsük. A Ptk. 30. §-ának (1) bekezdése alapján a válasz egyértelmű: A jogi személy szervezeti egysége ugyan tipikusan valóban nem jogi személy, azonban jogszabály vagy jogszabályi felhatalmazás alapján akár alapító okirat is rendelkezhet úgy, hogy a szervezeti egység maga is jogi személy. Hatályos jogunk tehát ismeri azt az elvi lehetőséget, és kifejezett rendelkezéssel lehetővé teszi azt, hogy valamely jogi személy szervezeti egysége is jogi személy legyen, anélkül, hogy ez megfosztaná az anya jogi személyt e státuszától.

Kovács cikkében Magyary Zoltán nyomán felveti, de azután, komolyabb vizsgálódás nélkül, elveti azt a lehetőséget, hogy a jogi személy állami szervezeteket esetleg az állam megbízottjainak kellene tekinteni, akik végső soron mind az állam javára illetve terhére végzik feladataikat. Úgy gondolom, érdemes e kérdést – néhány, a témánk szempontjából különösen jelentős állami szervezet statútuma alapján – alaposabban megvizsgálni.

A Kincstári Vagyoni Igazgatóság jogi személy, amely a kincstári vagyonnal kapcsolatos polgári jogi jogviszonyban az államot képviseli. A Magyar Államkincstár önálló jogi személy, amely a költségvetések végrehajtásával kapcsolatos feladatait a Magyar Állam nevében látja el. Az Államadósság Kezelő Központ Részvénytársaság, amint a neve is mutatja, jogi személyiséggel rendelkező gazdasági társaság („ÁKK”). A pénzügyminiszter az ÁKK útján gondoskodik többek között az államadósság kezeléséről, a központi költségvetést terhelő adósság finanszírozásáról. Az ÁKK feladata, hogy elkészítse a központi költségvetés finanszírozási tervét, kidolgozza az államadósság finanszírozási stratégiáját, szervezze az állami hitelfelvételeket, gondoskodjon az államadósság terheinek kifizetéséről stb.

Egyértelmű, hogy ezek az önálló jogi személyiséggel rendelkező szervek az állam számlájára (javára és terhére) és az állam képviselőjeként járnak el. Megítélésem szerint, elméleti megközelítésben, e szervek tekinthetők akár a Ptk. 30. §-ának (1) bekezdésében írt értelemben a jogi személy állam szervezeti egységeinek (ebből a szempontból a részvénytársasági formában működő ÁKK minősítése nyilvánvalóan problematikus, bár feladatait tekintve beleillik a felsorolásba), akár pedig az állam törvényes megbízottjainak. Bármelyik magyarázat is a helytálló, e szervek léte mindenképpen feltételezi, nem pedig szükségteleníti az állam mint jogi személy létét.

2.2.2    Részvétel a vagyoni forgalomban

Mivel a jogi személyiség a mellérendeltségen alapuló vagyoni viszonyokat szabályozó polgári jog kategóriája, a jogi személyiség akkor indokolt, ha az adott szervezet valamilyen mértékben megjelenik a gazdasági forgalomban. Amint azonban ezt Sárközi Tamás kifejti, ez nem azt jelenti, hogy csak gazdálkodó szervezetek lehetnek jogi személyek, hanem olyanok is, amelyek nem gazdasági tevékenységet folytatnak, de működésük igényli, hogy vagyoni jogaik és kötelezettségeik legyenek. Egyértelműen alátámasztja ezt a nézetet az, hogy a hatályos Ptk. már nem is tartalmazza azt a feltételt, amely szerint az állam azoknak a szervezeteknek a jogi személyiségét ismeri el, amelyeknek a „feladataik szükségessé teszik, hogy vagyoni jogaik és kötelezettségeik legyenek”.

Nyilvánvaló, hogy privatizált piacgazdaságban az állam általában nem vesz részt mellérendelt szereplőként közvetlenül a vagyoni viszonyokban. Egyes kormányzati közfeladatok ellátása azonban igényli a helyi hatalmi szervekkel illetve a piaci szereplőkkel való együttműködést. Ennek egyik törvényben szabályozott esete az állami tulajdon tárgyainak koncesszióba adás útján való hasznosítása. A koncesszió is polgári jogi jogviszony, amelyben az egyik szerződő fél, a koncesszióba adó az állam.

Úgy gondolom, hogy – éppen a hatalommegosztás és a piacgazdaság körülményei között – a jogállamiságnak adekvát és szép megnyilvánulása, ha az állam bizonyos közfeladatokat az abban érdekeltekkel kötött polgári jogi szerződések útján old meg. Az ilyen esetek előfordulása és jelentősége indokolja a jogi személyiséget még akkor is, ha ezeket az állam elsődleges működéséhez képest kivételesnek tekintjük. A 4-es metró például, nagyságrendje és hatása miatt országos jelentőségű beruházás. Ez a beruházás a tervek (és az ezek megvalósítására született országgyűlési, kormányzati és önkormányzati határozatok valamint az ezek alapján kötött szerződés) szerint a Magyar Állam és Budapest Főváros Önkormányzatának közös finanszírozásában valósul meg, a metró beruházója és majdani üzemeltetője a Budapesti Közlekedési Rt., ő köti meg saját nevében, de a két finanszírozó által ígért források terhére a beruházáshoz kapcsolódó hitel- és vállalkozási szerződéseket. A felek együttműködésének szabályozására a piacgazdasággal konform és a felek számára megfelelő biztonságot nyújtó egyetlen megoldás a polgári jogi szerződés. A mai viszonyok között felelős gazdálkodó vagy politikai szervezet szerződés nélkül hozzá sem kezdhet ilyen, több éven áthúzódó beruházás megvalósításához, nem vállalhatja annak a kockázatát, hogy bármelyik fél, de különösen a finanszírozók valamelyike évről évre döntse el, hogy akarja-e folytatni a beruházást és ahhoz milyen összeggel járul hozzá. Az állam feladatainak hatékony ellátásához tehát szükséges, hogy képes legyen polgári jogi szerződések megkötésére.

2.2.3    Elkülönült vagyon, önálló vagyoni felelősség

A jogi személyiségnek lényeges feltétele, hogy a szervezet rendelkezzen olyan elkülönült vagyonnal, amellyel helyt tud állni kötelezettségeiért. Az 1991. évi módosítást megelőző szabályozás egyik alapvető problémája éppen az volt, hogy az állam nem volt jogi személy, de széles körű tulajdonnal rendelkezett, ezzel szemben az állami vállalatok jogi személyek voltak, tulajdon nélkül. Ez a visszásság az állam jogi személyiségének kimondásával és az állami vagyon jelentős részének privatizálásával jelentősen visszaszorult, lényegében az állami jogi személyek körére. Az állam jogi személyisége megszüntette azt az elméleti problémát, hogy a tulajdonos nem jogi személy, és talán ez vezetett a tulajdonosi jogok gyakorlásával kapcsolatos hatáskörök és felelősségek rendezéséhez is. Az állami tulajdon köre leszűkült, lényegében a kizárólagos állami tulajdon körére és az állami feladatok ellátását szolgáló vagyonra. Az állam jelentős mértékben kivonult a gazdasági szférából, illetve abban elsősorban gazdasági társaságok tulajdonosaként van jelen, azaz az állami tulajdon csupán a társasági részesedésekre, nem pedig a társaságok vagyonára terjed ki.

A klasszikus állami feladatokat ellátó jogi személyek, elsődlegesen költségvetési szervek esetében nyilvánvalóan kisebb problémát okoz a „tulajdon-nélküliség” állapota, mint gazdálkodó szervezetek esetében. Az itt tárgyalt probléma szempontjából azonban ennek mégis jelentősége van, amint annak is, hogy e szervezetek tartozásaiért végső fokon az állam felel, értük a Ptk. 37. §-ának (1) bekezdése alapján „az állam korlátlanul kártérítési, megtérítési és kártalanítási kötelezettséggel tartozik”. E szervezeteket tehát bizonyos állami döntési és képviseleti jogok decentralizálásaként lehet felfogni, amelyek azonban végső soron, jogi értelemben is az állam, a központi költségvetés számlájára járnak el. Köztudomású, hogy e szervezetek a működésükhöz szükséges eszközökön felül vagyonnal nem rendelkeznek, sokszor azzal is csak nagyon szűkösen (gondoljunk, pl. az egészségügyi intézményekre), ezért vagyoni felelősségük alapja és forrása végső soron az állami vagyon. A nem költségvetési formában működő állami jogi személyek esetén is megfigyelhető az a tendencia, hogy a hitelezők e szerveket azonosítják az állammal. Ennek jele az e szervek hitelfelvétele esetén gyakran megkívánt állami kezességvállalás (lásd példaként a Magyar Fejlesztési Bank által ez év nyarán kibocsátott 450 millió euró összegű kötvényt). Természetesen ilyen kezességvállalást a kis hitelezők nem tudnak elérni, ebben az esetben is működik azonban egy implicit kezesi felelősség, a piaci szereplők feltételezik, hogy az állam nem engedi fizetésképtelenné válni szerveit (lásd a közszolgálati televízió vagy az állami egészségügyi intézmények esetét, amelyek működőképességét állami „segítséggel” lehet fenntartani). Kétségesnek tartom ezért a helytállóságát Petrik előzőekben idézett megállapításának, amely szerint az állami szervek mindegyike önállóan „megszólítható”. Mindenesetre úgy gondolom, hogy az állami tulajdon léte és az állam itt említett helytállási kötelezettsége is alátámasztja a jogi személyiség szükségességét.

3.         MILYEN JOGI SZEMÉLY AZ ÁLLAM?

3.1       Még mindig különleges jogalany-e az állam?

Jogképesség nem csupán jogi személyiségből fakadhat, a Polgári Törvénykönyv az állam jogalanyiságát kezdettől elismerte. A törvény miniszteri indokolása szerint e jogalanyiság sajátossága a jogi személyekkel szemben éppen az volt, hogy az az állam létéből folyik, külön elismerést nem igényel, az állam jogképességének korlátozásáról nem lehet szó. A Ptk. megszületése óta e tekintetben két alapvető változás történt: az 1977. évi módosítás következtében a jogi személyek jogképessége általában is abszolút lett, az 1991. évi módosítás következtében pedig az állam jogi személy lett. Egyértelműnek tűnik tehát az a jogalkotói akarat, hogy az állam polgári jogi jogalanyisága egyfelől abszolút, másfelől pedig a többi jogi személyével egyező legyen. Ehhez képest Kovács cikkének lényege és a metró-ítélet alapja az a felfogás, hogy az állam jogalanyisága különleges, különlegessége pedig elsősorban jogképességének, szerződőképességének korlátozottságában áll. Ebben a részben azt szeretném kimutatni, hogy ez az álláspont nem helytálló. A jogi személyiség illetve a jogképesség sarkalatos polgári jogi státuszkérdések, amelyek eldöntik, hogy egy adott szervezet lehet-e polgári jogi jogviszony alanya, létre tud-e hozni polgári jogi szerződést. Ezzel szemben, a cikkben és az ítéletben hivatkozott jogszabályok, kiemelten az Államháztartási törvény, az állam szerveinek eljárási rendjét és hatáskörét állapítják meg, nem érintik sem az állam jogképességét, sem pedig az általa kötött szerződések érvényességét.

3.2       A jogi személyek komplex szabályozás tárgyai

Kovács az állam jogképességének sajátosságaira irányuló vizsgálódásait a következőképpen összegzi: „A polgári jogi jogviszonyok létrehozásának tehát kettős feltétele van: meg kell felelnie egyfelől a közjog, másfelől a polgári jog szabályainak.” A Kovács által leírt jelenség azonban nem állam-specifikus, éppen ellenkezőleg, közismert tény, hogy minden jogi személy magánjogi kapcsolatait, tevékenységének feltételeit valamint működésének és alapítóival való kapcsolatának szabályait jogszabályok (és jogszabály alapján hozott alapító okiratok) határozzák meg. Ez utóbbi szabályok a jogi személyek – polgári jogi kapcsolataihoz képest – belső jogviszonyaira irányulnak. A belső jogviszonyokra vonatkozó szabályok, alapvetően a jogi személy jellegétől függően, lehetnek közjogi vagy magánjogi jellegűek. A „ jogi személynek minősülő szervezetek általában komplex jogi szabályozás alá esnek, külső és belső viszonyaikat tehát nemcsak a polgári jog szabályozza.” Minden jogalany köteles a rá vonatkozó valamennyi jogszabályt – a polgári jogi és a közjogi jogszabályokat egyaránt – megtartani, a jogszabályok megsértése esetén szankcióra kell számítani. E tekintetben tehát az állam mint jogi személy semmilyen sajátossággal nem rendelkezik. Az állam működésére vonatkozó jogszabályok tartalmukat illetően természetesen nagyon sok tekintetben sajátosak (például több és részletesebb belső működési szabályt tartalmaznak, mint a gazdálkodó szervezetekre vonatkozók), jellegük azonban megegyezik az egyéb szervezetek működésére vonatkozó szabályokkal: ezek nem az állam harmadik személyekkel fennálló polgári jogi viszonyaira, hanem saját belső jogviszonyaira irányulnak.

3.3       A közjogi szabályok és a polgári jogi jogviszonyok

Az igazi kérdés ezért az, hogy a jogalanyok, közöttük az állam működését, belső jogviszonyait szabályozó, tipikusan közjogi, államháztartási, költségvetési jogi jogszabályok mennyiben hatnak ki e személyek polgári jogi viszonyaira, jogképességére, jogi személyiségére. A cikk és az ítélet e kérdésre adott válaszát, amely szerint ezek a szabályok a polgári jogi jogviszonyok létére közvetlenül kihatnak, megalapozatlannak és elfogadhatatlannak tartom.

Egyetértés mutatkozik abban, hogy a jogi személyiség polgári jogi fogalom, továbbá „A jogi személyiség a szervezeti jogalanyiságnak csak polgári jogi része, mellérendeltségi autonómstruktúra-jellegű külső vagyonjogi viszonyaikra vonatkozik.” A jogi személyiség e speciális, korlátozott jelentése miatt nem magától értetődő, hogy a polgári jogon kívüli illetve a jog személyek belső viszonyait szabályozó jogszabályok miként befolyásolják az általuk megszólított jogi személyek külső, polgári jogi jogviszonyait. Míg a jogszabály megtartásának kötelezettsége általános követelmény, a jogszabály megsértéséhez fűződő szankció differenciált, függ a szabályozott jogviszony, a jogszabály és a jogsértés jellegétől. Elvileg egy jogszabály háromféle viszonyban lehet a polgári jogi kapcsolatokkal:

A Ptk. 28. §-ának (3) bekezdése alapján elvileg létezhet olyan jogszabály, amely eltér a ogi személyek abszolút jogképességét megállapító főszabálytól. Ilyen jogszabály létéről – sem az állam, sem pedig egyéb jogi személyek vonatkozásában – nincs tudomásunk. Ha azonban mégis létezne, akkor korlátozná az adott jogi személy szerződőképességét, tehát megsértése esetén nem jöhetne létre az a polgári jogi jogviszony, amelyre az adott személy illetve szervezet jogképessége nem terjed ki.

Vannak jogszabályok, amelyek bizonyos magatartásokat tiltanak. Az e jogszabályokat sértő szerződések semmisek. Polgári jogi szankció alkalmazása azonban a jogszabálysértések elleni küzdelemnek nem a legmegfelelőbb eszköze. A semmisség jogbizonytalanságot, nehezen vagy egyáltalán nem rendezhető helyzetet eredményez, és sok esetben ártatlan szerződő feleket súlyt. A szerződési tilalom ráadásul az Alkotmány által is védett szerződési szabadságot korlátozza. Ezért e szabályt megszorítóan kell értelmezni, „minden egyes jogszabály egyedi értelmezése útján kell azt megállapítani, hogy a jogalkotó szándéka kiterjedt-e a szerződés ügyleti hatályának a megszüntetésére [...] ez utóbbi általában akkor állapítható meg, ha a törvény a szerződés felek által meghatározott tartalmát vagy az abban kikötött szolgáltatást tiltja.” Ennek megfelelően, az utóbbi évek bírósági gyakorlata szűken értelmezi a Ptk.-nak ezt a szabályát.

A jogszabályoknak egy jelentős része olyan, hogy megsértése különféle (közigazgatási, munkajogi stb.) szankciót eredményezhet, de polgári jogi következménnyel nem jár. A Legfelsőbb Bíróság gyakorlata szerint „csak a polgári jogi szabályba ütköző szerződés tilos. Ha tehát a szerződés közigazgatási, munkajogi, pénzügyi jogi vagy más jogághoz tartozó jogszabályt sért, önmagában nem tilos”.
A polgári jogon kívüli jogszabályokról esetenként kell eldönteni, hogy a fentiek közül melyik csoportba tartoznak, azaz van-e közvetlen alakító hatásuk a polgári jogviszonyokra, és, ha igen, akkor ez a hatás pontosan miben áll. Megítélésem szerint Kovács okfejtésében és a metró-ítélet indokolásában egyaránt alapvető tévedés, hogy az állam belső viszonyait szabályozó államháztartási és költségvetési jogszabályokat az állam vagyoni viszonyait szabályozó jogszabályoknak tekintik, és ebből az állam jogképességére illetve a szerződés érvényességére vonatkozó következtetéseket vonnak le. Mind a cikk, mind pedig a metró-ítélet úgy tünteti fel, mintha ez a jogértelmezés magától értetődő lenne, mintha a jogi személyek belső és külső jogviszonyai nem különülnének el, illetve a közigazgatási, közjogi jogszabályok között a polgári jogi jogviszonyokra való hatásuk alapján az előzőekben írt különbségek nem léteznének, fel sem merül az, hogy a szóban forgó jogszabályokat ebből a szempontból minősíteni kellene.

3.4       Az államháztartási, költségvetési szabályok jogi jellege

A metró-ítélet az állam korlátozott jogképességét azzal indokolja, hogy „Az állam az adófizetők pénzét használja fel, ezért tevékenységében szigorú garanciák szükségesek.” E megállapítás helytállósága önmagában nem vitatható, sőt, azt is hozzá lehet tenni, hogy az Áht. elsődleges rendeltetése éppen az, hogy meghatározza azokat az eljárási és hatásköri szabályokat, amelyek megteremtik „a közpénzekkel való hatékony és ellenőrizhető gazdálkodás” garanciáit. A kérdés csupán az, hogy e garanciális szabályoknak mi a polgári jogi relevanciájuk.

Kovács és a metró-ítélet egyaránt elsősorban az államháztartási, költségvetési szabályokból vezeti le az állam jogképességét korlátozottságát és szerződéses szabadságának hiányát. Kovács szerint az Áht. szabályai „az állam vagyoni viszonyairól szóló jogszabályok”, amelyek meghatározzák, hogy „milyen módon és milyen feltételek szerint létesíthet jogviszonyt az állam”. A cikk és az ítélet egyaránt azon az állásponton van, hogy az állam közvetlenül csak akkor léphet szerződéses jogviszonyra, ha erre jogszabály kifejezett felhatalmazást ad, és – mivel az Államháztartási törvény egyedül az állami kezességvállalásra tartalmaz felhatalmazást – a költségvetési bevételek felhasználása körében az állam kizárólag kezességi szerződést köthet. Abból pedig, hogy a költségvetést és annak részeként az adott évben teljesíthető kiadásokat az Országgyűlés jogosult törvényben meghatározni, azt a következtetést vonják le, hogy e tekintetben szerződéses kötelezettségnek – mivel az korlátozná az Országgyűlés törvényalkotó jogkörét – elvileg nincs helye.

Ez a felfogás az Államháztartási törvény és a költségvetés jogi természetének teljes félreértéséből fakad. E jogszabályok nyilvánvalóan nem az állam mellérendeltségen alapuló polgári jogi kapcsolatait, hanem belső szervezeti, működési, hatásköri és eljárási rendjét szabályozzák. E jogszabályok címzettjei az egyes állami szervek, nem pedig a jogalanyok szélesebb köre, így különösen nem az állammal szerződő jóhiszemű harmadik személyek. Korábban, hasonló esetben a Legfelsőbb Bíróság is megállapította, hogy az államháztartási szabályok kizárólag az állam illetve a költségvetési szervek belső viszonyait szabályozzák, nem pedig ezek szerződéses kapcsolatait. A Legfelsőbb Bíróság akkor ebből azt a következtetést vonta le, hogy az ilyen jogszabályoknak kizárólag belső kógenciájuk van, azaz megtartásuk a címzett állami szerveknek kötelezettségük, megsértésük azonban polgári jogi következményekkel nem jár. Mindezzel szemben a metró-ítélet szerint „A közpénzügyek (közbevételek és kiadások) tehát nem az állami szervezetrendszer fenntartásának belső ügyét jelentik, hanem a magánautonómia [mármint az állam magánautonómiájának, azaz jogképességének] határait jelölik meg.” Véleményem szerint a Legfelsőbb Bíróság korábbi ítélete a helyes álláspont, az védi a forgalom biztonságát és a jóhiszemű szerződő felek érdekeit. Ez az álláspont van összhangban a Ptk-nak azokkal a szabályaival, amelyekben a belső, közjogi szabályok és a polgári jogi kötelezettségek egyértelmű szétválasztásának követelménye fejeződik ki. Ilyenek, példaszerűen a következők:

  • a jogi személyek jogképessége abszolút (és az ultra vires elv érvényesülése megszűnt),
  • a képviselő és a képviselt közötti belső viszonynak nincs közvetlen kihatása a képviselt személy és a másik fél között létrejövő (külső) jogviszonyra (így például, a képviselő, képviseleti körén belül érvényes szerződést hoz létre akkor is, ha eltért a megbízójától kapott utasítástól, a képviselt személy nem hozhatja fel a másik féllel szemben kifogásként azt, hogy a képviselő nem az utasításoknak megfelelően járt el), valamint
  • a költségvetési szervek mint jogi személyek szintén abszolút jogképességgel rendelkeznek, és költségvetési fedezetre tekintet nélkül felelnek kártalanítási, kártérítési és jóhiszemű harmadik személyekkel szemben vállalt kötelezettségeikért.

A Legfelsőbb Bíróságnak a belső működési, eljárási szabályok belső kógenciájára vonatkozó álláspontja összhangban van azzal a – polgári jogunkban következetesen érvényesülő és az előzőekből logikusan következő – elvvel is, hogy mindenki maga viseli képviselője, egyéb megbízottja vagy alkalmazottja szabálysértő, gondatlan vagy egyébként sikertelen eljárásából fakadó veszteségeket. Az olyan megoldás, amely az említett garanciákat az állam szerződőképességének korlátozása illetve a belső szabályok megsértésével kötött szerződés semmisége révén érné el, a szabályszegő állami szervek eljárásából adódó minden kockázatot az állammal szerződő jóhiszemű harmadik személyre hárítana. Az állami költségvetés védelmét nem a polgári jogi kapcsolatokba való ilyen beavatkozással, hanem belső fegyelemmel és renddel, azaz az állami szervek eljárási, hatásköri és gazdálkodási szabályainak meghatározása és betartatása révén kell elérni.

3.5       Nincs alapja az állam korlátozott jogképességére vonatkozó álláspontnak

Az a felfogás, hogy az állam jogképessége korlátozott, csak jogszabályi felhatalmazás alapján léphet közvetlenül szerződéses kapcsolatra, csak jogszabályban előírt szerződést köthet, ellentétes az állam jogi személyiségével, a jogi személyek abszolút jogképességével és a jogalanyokat megillető szerződéses szabadsággal. A Ptk. alapján az állam mint jogi személy a vagyoni viszonyok terén abszolút jogképességgel rendelkezik. Az Államháztartási törvénynek nem funkciója, hogy bármilyen módon szabályozza az állam szerződési képességét, és ezt nem is teszi. Az Államháztartási törvénynek nem tartalmaz az állam jogképességét korlátozó rendelkezéseket. Nem véletlen talán, hogy sem a metró-ítélet, sem a cikk nem jelöli meg azt a jogszabályt, amely a Ptk. 28. §-ának (3) bekezdése szerint az állam jogképességének korlátozottságát eredményezi.

Az államnak mint abszolút jogképességgel rendelkező jogi személynek nincs szüksége jogszabályi külön jogszabályi felhatalmazásra ahhoz, hogy szerződést köthessen. Az Áht-ben sem úgy szerepel a kezességvállalás, mint az állam részére adott felhatalmazás, hanem mint egy olyan pénzügyi művelet, amely jelentősen (és a kötelezettség feltételes jellege miatt speciális módon) érinti a költségvetést, és erre tekintettel rá nézve speciális eljárási és hatásköri szabályokat állapít meg. A kezesség, mint egyetlen lehetséges közvetlen állami szerződéses kötelezettségvállalás koncepciója alapján kérdés, hogy a cikk és az ítélet logikája szerint hogyan értelmezhető például az állami hitelfelvétel. Nyilvánvalóan mutatja ennek az álláspontnak a tarthatatlanságát, hogy a cikk és az ítélet alapján az egyetlen logikus következtetés az, hogy ezek – a metró-szerződéshez hasonlóan – nem létező, nem kikényszeríthető szerződések. Ez a következtetés azonban, ha helytálló lenne, éppen az államháztartásra, amelynek védelmét szándéka szerint szolgálja, lenne katasztrofális hatással.

A költségvetés az állami szerveknek szóló terv, amely az előző alpontban írtak értelmében szintén olyan belső közjogi szabály, amelynek polgári jogi relevanciája nincs. Az Államháztartási törvény alapján a költségvetéssel kapcsolatban alapvető követelmény, hogy az a valóságnak megfelelően és teljes körűen vegye figyelembe a várható bevételeket és a felmerülő kiadásokat, beleértve a fizetési kötelezettségeket is. Igaz, hogy az Országgyűlés a költségvetési törvény megalkotása során szuverén, azonban mégis akkor jár el jogszerűen, ha a költségvetést úgy alkotja meg, hogy az eleget tegyen az előzőekben írt követelményeknek és ezáltal biztosítsa a fedezetet az állam szerződéses kötelezettségei teljesítéséhez. Ha nem így jár el, azaz, ha az Országgyűlés nem irányoz elő kellő költségvetési fedezetet, ezzel nem szünteti meg az állam szerződéses kötelezettségeit. Ha emiatt az illetékes állami szervek nem teljesítik az adott kötelezettséget, akkor lehet, hogy ezek a szervek – a rájuk irányadó belső szabályok szerint – jogszerűen járnak el, az állam mint jogi személy azonban szerződésszegést követ el. Ez ellen a sérelmet szenvedett fél számára jogorvoslatnak van helye, és a bíróság a költségvetési fedezet hiányán alapuló kifogást nem fogadhatja el, marasztaló ítéletét pedig már költségvetési fedezet hiányában is teljesíteni kell.

Az előzőeken túl jól mutatja az itt bírált felfogás tarthatatlanságát és egyúttal a jogrendszer kapcsolódó szabályaitól való idegenségét az államháztartás részét képező költségvetési szervek abszolút jogképessége és az értük való állami helytállás kötelezettsége. Hiába védi tehát ez az elmélet a központi költségvetést az állam korlátozott jogképességével, azzal, hogy az állam elvileg közvetlenül nem léphet polgári jogi jogviszonyba, hiszen a költségvetési szervek (amelyek gazdálkodása Kovács szerint „csaknem teljesen lefedi az állami feladatok teljesítését”) tartozásaikért a költségvetési fedezeten túl is kötelesek helytállni, mégpedig a központi költségvetés terhére. Feloldhatatlannak tűnik az ellentmondás: a költségvetési szervek abszolút jogképessége révén érvényes szerződések jöhetnek létre a központi költségvetés terhére, de maga az állam lényegében nem rendelkezik jogképességgel szerződés létrehozására.

4.         JOGÁLLAMISÁG ÉS AZ ÁLLAM JOGKÉPESSÉGE

4.1       A jogállamiságból fakadó követelmények

A metró-ítélet és Kovács egyaránt a jogállamiságra hivatkozva fejti ki az állam korlátozott jogképességére vonatkozó álláspontját. Nem derül ki azonban sem az ítéletből, sem a cikkből az, hogy konkrétan miért is sértené a jogállamiságot az állam abszolút jogképessége. A jogállamiságnak szerintünk is szerepe van e kérdés megítélésében, de egészen más megközelítésben: az állam polgári jogi viszonyait alakító jogszabályok meg kell, hogy feleljenek a jogállamiság követelményeinek, ezen belül különösen a diszkrimináció tilalmának és a szerződési szabadságnak.

A diszkrimináció tilalma és a szerződési szabadság két olyan alkotmányos jog, amely a polgári jogi jogviszonyokban is érvényesül. Az Alkotmány 70/A. §-ában megfogalmazott jogegyenlőségi tétel alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy „a polgári jogi jogalanyok [...] között a vagyoni viszonyok körében tett megkülönböztetés – kellő súlyú alkotmányos indok hiányában – alkotmányosan megengedhetetlen. Mindebből következik, hogy a polgári jogi [...] szabályozás során a jogviszonyok alanyait (beleértve az államot is) [...] egyenlőnek kell tekinteni.” Az Alkotmánybíróság több ítéletében kimondta azt is, hogy „a szerződéses viszonyokban a jogállamiság a szerződéses szabadságot jelenti”, „a piacgazdaság lényegi eleme a szerződéses szabadság [amely] önálló alkotmányos jog.”

A jogalanyok egyenjogúságának elve és a szerződéses szabadság a vagyoni viszonyok terén a jogbiztonságot szolgálja, a diszkrimináció és a szerződéses szabadság korlátozása pedig ezt veszélyezteti. Ezeknek az alkotmányos jogoknak a korlátozottságát valló állásponttal szemben alkotmányos követelmény tehát, hogy véleményét egyértelmű normával támassza alá, az ilyen norma pedig csak akkor alkotmányos, ha nem önkényes, megfelel a „tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerűség” követelményének, ha az érintettek „szempontjait hasonló figyelemmel, körültekintéssel és méltányossággal” értékelték. Egyértelműen megállapítható azonban, hogy a cikk és a metró-ítélet által hivatkozott jogszabályok nem tartalmaznak olyan egyértelmű normát, amely az állam számára előjogokat biztosítana vagy szerződéses szabadságát korlátozná. Amint ezt már említettük, az Áht. az állam szerveire állapít meg magatartási szabályokat, tehát fogalmilag e szabályok megsértését is csak az állami szervek követhetik el. Az itt bírált álláspont a szerződési szabadságnak az államtól való megvonásával minden ilyen szabálysértés hátrányos jogkövetkezményeit az állammal szerződő személyekre hárítaná, méltányos érdekeiket figyelmen kívül hagyva kiszolgáltatná őket annak, hogy az állam szándékai megváltozása esetén bármikor egyoldalúan kibújhat vállalt szerződéses kötelezettségeiből (amint azt tette a metró-szerződés kapcsán). Az állam jogképességének és szerződéses szabadságának korlátozottságát képviselő álláspont lényegét tekintve annak tagadását jelenti, hogy az állam a többi féllel egyenrangú félként polgári jogi jogviszonyra léphet, megfosztja a szerződést attól a leglényegesebb sajátosságától, hogy a szerződésből kölcsönös kötelezettség keletkezik a szolgáltatás teljesítésére és jogosultság a szolgáltatás követelésére (Ptk. 198. §-ának (1) bekezdése). A metró-perből világosan látszik, hogy ez a jogértelmezés azt jelenti, hogy az állam – szerződésben vállalt kötelezettsége ellenére - bármikor meggondolhatja magát, egy beruházás közepén dönthet úgy, hogy megszünteti a finanszírozást, és a többi felet ezzel szemben semmi nem védi, semmilyen jogorvoslat nem illeti meg. Ez a felfogás tehát egyoldalú többletjogot, immunitást biztosítana az állam számára, amely – amellett, hogy jogszabályi alappal nem rendelkezik – összeegyeztethetetlen a diszkrimináció alkotmányos tilalmával, a polgári jogalanyok egyenjogúságának elvével valamint azzal a modern jogállamokban általánosan elfogadott alapelvvel, hogy az államot polgári jogviszonyban nem illeti meg mentesség a magatartása következményeiért való helytállás kötelezettsége alól (a relatív, korlátozott immunitás elve).

4.2       A polgári jogi jogalanyok egyenlősége

Kovács, Petrikkel egyetértve, kétségbe vonja, hogy az állam az egyéb jogi személyekkel egyenrangú, velük azonos módon létesíthet polgári jogviszonyt, és az ítélet is azzal érvel, hogy az államot, más jogi személyektől eltérően, a vagyoni viszonyok terén sem illeti meg korlátlan autonómia. Amint erre máshol kitérünk, az állam jogainak ez a korlátozottsága valójában jogon kívüliséget eredményez az állam számára, amely elsősorban a vele szerződő feleknek hátrányos. Érdemes ezért megvizsgálni, hogy az állam mint jogi személy egyenlő-e a polgári jog egyéb alanyaival, vagy pedig az állam még mindig különleges jogalany.

A polgári jogi jogalanyok és így a jogi személyek is, a valóságban nagyon is különbözőek. Ha csak a cselekvőképes magánszemélyekre vetünk egy pillantást, akkor is azonnal szembeötlő különbségeket láthatunk: gazdag és szegény, erős és gyenge, okos és buta, jó hírű és a köz megvetésével sújtott, vonzó külsejű és taszító, a miniszterelnök barátja és a hontalan munkanélküli gyereke. Mégis, bizonyos tekintetben ezek a személyek mind egyenlők. Míg a különbségek kemény valóságként érzékelhetőek, az egyenlőségek többnyire absztraktak, az erkölcs, a hit és a jog termékei. A jog számos egyenlőséget deklarál ezek között a személyek között. Ezek közül az egyenlőségek közül számunkra most annak van jelentősége, hogy valamennyien polgári jogi jogalanyok, polgári jogi jogképességgel rendelkeznek, azaz jogaik és kötelezettségeik lehetnek, a törvény védi jogaikat és törvényes érdekeiket, tiltja a jogaikkal való visszaélést, jogaik érvényesítése érdekében bírósági utat vehetnek igénybe stb. Hasonló a helyzet a jogi személyekkel kapcsolatban is, azzal az egy lényeges különbséggel, hogy jogképességük nem terjed ki azokra a jogokra és kötelezettségekre, amelyek jellegüknél fogva csupán az emberhez fűződhetnek. Valamennyi polgári jogi jogalanyra tehát egyenlően vonatkoznak a polgári jog alapelvei és konkrét szabályai.

Az állammal kapcsolatban nem véletlen, hogy e cikk elején hivatkozott szerzők azt emelik ki, hogy megszűnt a „különleges jogalany” státusz, hiszen történelmi tény, hogy a hatályos szabály egy olyan helyzetet váltott fel, amelyben az államot így minősítették. Annak ellenére, hogy az állam polgári jogi jogképességét ebben az időben sem vonták kétségbe, a „különleges jogalanyisághoz” a kivételezettség képzete fűződött. A jogi személyiség deklarálásával e kivételes helyzetnek is vége. Hatályos jogunk alapján polgári jogi szempontból az állam státuszának, jogalanyiságának különlegessége nem támasztható alá. Elvileg, az állam által kötött szerződések léte és érvényessége szempontjából közömbös, hogy az állam jogi személy-e vagy nem, mindegy, hogy az állam jogképessége jogi személyiségéből fakad, vagy pedig jogi személyiség nélkül ruházza fel a jog az államot e státusszal. Ennek ellenére, úgy gondolom, hogy az állam jogi személlyé nyilvánítása összhangban van a rendszerváltás alkotmányos reformjával, amelynek egyik alapvető eleme a jogállamiság alkotmányos elvvé emelése. A polgári jogviszonyok terén a jogállamiság azt követeli, hogy valamennyi jogalanyt megillesse a szerződéses szabadság, senki ne élvezhessen a többiekkel szemben előjogokat, kiváltságokat, a szerződések azok tartalma szerint egyformán kössék a feleket, és mindegyik felet megillesse az a jog, hogy sérelem esetén bíróság előtt keressen jogorvoslatot. A jogalkotással szemben az Alkotmány azt a követelményt támasztja, hogy minden kivételes szabály feleljen meg az alkotmányosság követelményeinek, indokolt, méltányos, arányos legyen.

A hatályos szabályozás alapján nem kérdőjelezhető meg az államnak a jogi személyiségéből fakadó szerződőképessége. Annak ellenére, hogy az állam belső viszonyai – a közérdek védelme érdekében – részletesebben szabályozottak, mint más jogi személyek esetében, ezek a szabályok polgári jogviszonyokban nem eredményeznek megkülönböztetett helyzetet az állam számára. A modern jogállamiságnak alapvető eleme, hogy polgári jogviszonyokban az államot nem illeti meg immunitás, azaz állam mivoltából fakadó felsőbbrendűségére való hivatkozással nem bújhat ki szerződéses kötelezettségei teljesítése alól. Szándékainak megváltozása, mint bármely más jogi személyt, az államot sem mentesíti vállalt kötelezettségeitől, még akkor sem, ha ez a változás a legfőbb államhatalmi szerv döntésében nyilvánul meg. Az Országgyűlés az állam legfőbb döntéshozó szerve, mégis csak az állam belső szerve, nincs hatalma arra, hogy az állam polgári jogi kapcsolataiban, a vele mellérendelt, egyenrangú pozícióban lévő felekkel szemben egyoldalúan lépjen fel a jogviszony tartalmának megváltoztatására vagy megszüntetésére. Ebben áll az államnak a polgári jog más alanyaival való egyenlősége.